慎重稳妥推进农村土地制度改革
时间：2015/12/25 8:45:36 来源： 作者：
2014年中央一号文件按照党的十八届三中全会《决定》对深化农村土地制度改革作出了全面部署，提出了具体的贯彻落实意见。农村土地制度改革涉及政府、农村基层组织、农民和城镇居民等多方利益调整，我们必须充分认识改革的复杂性，按照中央的统一部署，分阶段、分步骤逐步推进，需要修改法律的应先修改法律后再行实施，开展改革试点应经过严格审批后审慎稳妥进行。
一、关于农村集体经营性建设用地出让租赁入股
中央一号文件部署了农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价的任务，明确要推动相关法律修订，并按照中央统一部署推进这项工作。这项改革任务涉及分别由不同法律规定的内容：一是过去由乡镇企业使用的存量集体经营性建设用地。这是按照土地管理法第四十三条、第六十条规定，由农民自用的经营性建设用地。其出让、转让出租的依据是土地管理法六十三条的规定。这方面改革探索涉及的问题包括如果仍然使用原地块，但改变了企业的合资方或产业属性，需要履行哪些法定程序；由于规划调整或者因环保、基础设施配套等原因不再使用原地块，需要经过何种方式和什么程序才能实现原土地使用权的转让。二是新增农村经营性集体建设用地的管理、审批和入市办法。近年来，不少地方的农民对开办微小型企业、“农家乐”等有很强需求，还有些地方的农村对发展“物业经济”有很高积极性。这类经营性建设用地取得及使用方式是按照城镇建设用地进行管理还是按照农村集体建设用地进行管理？需要哪种审批管理程序取得以及如何进入统一的市场进行交易？这些问题需要深入研究。
二、关于完善农村宅基地管理制度
中央一号文件提出改革农村宅基地制度，完善农村宅基地分配政策。2012年乡村住户为2.68亿户，比1978年分别增长53.4%。按照“一户一宅”标准，向农民免费分配宅基地对坚守耕地红线造成很大压力，“分”与“不分”都是一个很大难题，这表明这一制度实际上已难以为继。此外农民宅基地普遍存在超标使用、一户多宅、违法违规问题较为突出。解决这些问题需要在试点基础上进行探索。
中央一号文件就慎重稳妥开展农民住房财产权的抵押担保转让试点工作进行了部署，要求有关部门要抓紧提出具体试点方案，各地不得自行其是、抢跑越线。之所以提出这样的要求，与宅基地制度改革复杂性有密切关系。
任何房屋的财产权都依赖于建房的土地，因此房屋财产权的抵押担保转让必定涉及宅基地处置问题。物权法规定宅基地使用权属于用益物权，享有占有和使用的权利。如果房地分离，如何分，各自法律权利如何确定？而如果房屋财产权抵押担保转让是房地一体，则意味着农民对宅基地拥有了所有者才能拥有的处分权，这样宅基地的法律属性就发生了根本改变。这些都是需要在理论和实践中进行探索的重大问题，只有通过试点试验，明确法律修订的方向和路径，按照程序修改完善法律之后，这项改革才能全面推开。同时，农民房屋财产权抵押还涉及一些十分复杂的问题，比如农民住房是自有自用的，一定程度上与保障房相类似，赋予其抵押担保转让权能后就与城镇商品住宅相同，这是重大制度变化，对其可能带来的影响要进行深入研究。最高人民法院规定：人民法院对已经依法设定抵押的房屋进行查封并依法拍卖、变卖或者抵债时，在裁定和执行强制迁出，被执行人无法自行解决居住问题时，须由申请执行人为被执行人及其所扶养家属提供临时住房。被执行人属于低保对象且无法自行解决居住问题的，不应强制迁出。因此，农房抵押也应研究建立相关制度。此外由于宅基地使用权与集体经济组织成员权相捆绑的，农民住房的抵押担保转让将会出现非本集体经济组成员获得农民住房和宅基地的情况，这对农村集体经济组织制度、集体经济组织成员权制度、村民自治制度等带来什么影响，还要深入研究。总体看，农村土地制度改革牵涉面广、问题复杂，牵一发而动全身，需按照中央统一部署，统筹考虑、慎重稳妥推进。